פסק-דין בתיק עת"מ 33240-12-10

עתירה המכוונת כנגד סירובה של המשיבה לתת בידי העותר תעודה לפי סעיף 324(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (בהתאמה, "התעודה, הפקודה"), בנימוק שעל העותר לשלם למשיבה אגרות והיטלי פיתוח בקשר עם נכס מקרקעין הידוע כחלקה 212 בגוש 12254, שהוא מגרש הנמצא ברח' שופמן 15 בשכונת דניה בחיפה (" הנכס").

עניינו של סעיף 324(א) לפקודה הוא תעודה הנדרשת ממי שמבקש לרשום העברת זכויות במקרקעין, והוא קובע כי לא תירשם העברה כזו "אלא אם הוצגה לפני הרשם, או לפני עוזר הרשם, תעודה חתומה בידי העירייה המעידה שכל החובות המגיעים לעירייה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס עד ליום מתן התעודה והנובעים מהוראות הפקודה או מדין אחר - סולקו במלואם או שאין חובות כאלה".

העותר התקשר בהסכם  למכור את הנכס ולהעביר את הזכויות בו, וכשביקש מהמשיבה את התעודה הוא נדרש לשלם סכום העולה כדי כ-101,000 ש"ח, המגיע לפי הנטען בעד אגרות והיטלי פיתוח. לאחר פניית העותר תוקן הסכום והועמד על כ-71,000 ש"ח, שהוא הסכום המצטבר של החיובים שנטען שהם מגיעים ממנו לפי חוקי העזר הבאים: היטל ביוב ומתקנים אחרים לפי חוק עזר לחיפה (ביוב) תשכ"ג-1963 (" חוק הביוב"), היטלי מדרכה ותאורה על פי חוק העזר לחיפה (סלילת רחובות) תשס"ח-2008 (" חוק הסלילה") ואגרות תיעול על פי חוק העזר לחיפה (תיעול) תשמ"ג-1983 ( "חוק התיעול").

העותר טוען כי סירובה של המשיבה לתת בידיו את התעודה הוא בלתי חוקי, מפני שאין בסיס חוקי לדרישת הסכומים שתשלומם נדרש ממנו. עיקר טענותיו של העותר הוא שמי שמכרה לעותר את הנכס התקשרה בשעתו בהסכם עם המשיבה, שלפיו היא תבצע את עבודות הפיתוח והתשתית באזור שבו נמצא הנכס, וחלף זאת יופטרו בעלי הנכסים מחבות בתשלומים הנגבים לצורך מימון תשתיות עירוניות; כי לא ניתן לייחס את החוב לעותר שכן מועד היווצרות החיוב בהיטלים השונים הוא מועד ביצוע עבודות התשתית, ובאותה עת לא היה העותר בעליו של הנכס; כי החוב בגין היטלי ביוב אינו חוב המגיע למשיבה כי אם לתאגיד המים והביוב וכי הסכומים הנדרשים מן העותר הם בגין חובות שהתיישנו ומכל מקום, לא ניתן עוד לאכוף את תשלומם.

בגדר העתירה התבקש גם סעד זמני שלפיו יינתן צו המורה למשיבה לתת בידי העותר את התעודה, כנגד התחייבותו לשלם את האגרות והיטלי הפיתוח אם תידחה עתירתו, ובדיון שהתקיים ביום 9.1.11 קיבלה המשיבה את המלצת בית המשפט והסכימה לתת בידי את העותר את התעודה, חלף הפקדת ערבות בנקאית אוטונומית אשר תבטיח את התשלום הנדרש מן העותר במקרה שעתירתו תידחה.

בתשובתה לבקשה ולעתירה טענה המשיבה כי העותר לא רכש את הנכס מחברת דניה, ומכאן שאינו יכול להסתמך על פטור שכביכול ניתן לאותה חברה מתשלומי היטלי פיתוח (ובמאמר מוסגר ייאמר שהמשיבה גם הכחישה את עצם מתן הפטור). בנוסף נטען על ידי המשיבה - וטענה זו מקובלת עליי ללא כל סייג - כי הפטור ניתן לפני שנים רבות, וממילא לא יכול היה להתייחס לעבודות פיתוח (ובכלל זה תיעול וסלילה) שנעשו שנים רבות לאחר מכן. בקשר לכך ציינה המשיבה כי במחצית הראשונה של העשור הקודם נעשו עבודות ניקוז בהיקף נרחב במורדות הדרום מערביים של העיר, ואליהן התייחס החיוב בהיטל תיעול שהעותר נדרש לשלם. טענה דומה נטענה ביחס להיטל סלילה, ונטען שהחיוב הוטל בקשר עם סלילת מדרכה הגובלת בנכס שנעשתה שנים רבות לאחר שהעותר רכש את הנכס. אשר לטענת העותר שהמשיבה אינה זכאית לגבות את היטל הביוב, המשיבה לא חלקה על כך אלא טענה שהיה על העותר לצרף את תאגיד המים והביוב "מי כרמל בע"מ" כמשיב נוסף בעתירה ובבקשה.

כאן המקום לציין כי פירוט התשלומים שנדרשו מן העותר כתנאי למתן התעודה מצוי במסמך שהוציאה המשיבה ביום 11.11.10 . מסמך זה הוא טופס סטנדרטי של המשיבה המשמש לשם מתן מענה לפניות האזרחים המבקשים לברר את מצב חובותיהם לעירייה בקשר להיטלים שונים. מן האופן שבו ערוך הטופס ניתן להסיק כי כאשר מתקבלת אצל המשיבה פנייה לברר את מצבת החובות, נרשמים בטופס, בכתב יד, סכומי החיובים המתייחסים להיטלים השונים, ללא כל פירוט או מידע המאפשרים למקבל התשובה לדעת מתי בוצעה עבודת הפיתוח שבעטיה הוטל החיוב, מתי נוצר החיוב וממתי הוא רשום בספרי המשיבה, וכל כיוצא באלו עניינים.

לקראת הדיון שהתקיים ביום 19.7.11 הגיש העותר, במצוות תקנה 14 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים [סדרי דין] תשס"א-2000, עיקרי טיעון שאליהם הוא צירף מסמכים רבים שזכרם לא בא בכתב העתירה ובבקשה, ועל סמכם הוא ראה גם לטעון טענות שלא נטענו קודם לכן, כגון שהמשיבה מילאה במשך שנים רבות אחר הוראות ההסכם עם דניה ושעמדתה כעת מהווה שינוי מדיניות אסור ולחלופין אפליה. בקשר לכך טענה המשיבה כי טענות אלה הן בבחינת שינוי חזית ואין לשעות אליהן, וגם טענה זו של המשיבה מקובלת עליי. מצדי אוסיף כי כתבי הטענות שהגיש העותר מנוסחים בצורה שיש בה כדי להקשות על דיון ענייני וממוקד בשאלה העומדת להכרעה, אשר בעיקרו של דבר היא השאלה הנוגעת לסבירות סירובה של המשיבה לתת בידי העותר את התעודה, ולא היה מקום או צורך להרחיב את הטיעון בשאלות שאינן נוגעות במישרין לסוגיה זו, ועל אחת כמה וכמה שלא היה מקום להעלות בשלב הסיכומים טענות שלא נטענו קודם. 

על כל פנים, משהשאלה העומדת לדיון היא אם רשאית המשיבה לסרב לתת לעותר את התעודה,  נראה לי שהעתירה איננה משוללת יסוד ומשום כך יש לקבלה.

לפי סעיף 324(א) לפקודה ניתן לרשום העברת זכויות רק כאשר מוצגת בפני רשם המקרקעין תעודה שלפיה החובות המגיעים מבעל הנכס " סולקו  במלואם או שאין חובות כאלה". בענייננו אין מחלוקת שהעותר לא סילק את החובות שהמשיבה טוענת כי מגיעים ממנו, והשאלה היא, אם כן, אם ניתן לקבוע על יסוד התשתית העובדתית שלפחות להלכה מתקיימת החלופה האחרת, היינו שאין לעותר חובות כלפי המשיבה, ולאחר ששקלתי את כל טענותיה של המשיבה, שנטענו הן בכתבי הטענות והן בעת הדיון,  שוכנעתי כי יש להשיב לשאלה זו בחיוב.

הוראת סעיף 324(א) לפקודה כונתה בספרות ובפסיקה כסמכות אכיפה מנהלית "סבילה" היינו, כוח הנתון לרשות לסרב מתן תעודה כאמצעי לאכיפת התשלומים המגיעים לה מן האזרח (ע' שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות, כרך א' עמ' 452 (תשס"ה - 2005) (" שפיר"), עע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' דניאל יצחקי (טרם פורסם, 5.12.06), פסקה 7 של פסק הדין) (" עניין יצחקי"). ככל כוח שאותו יכולה הרשות המנהלית להפעיל, גם הכוח הנתון למשיבה על פי סעיף 324(א) לפקודה, היינו לסרב את מתן התעודה, צריך להיות מופעל בתום לב, בהגינות ובסבירות ודעתי היא שסירובה של המשיבה במקרה זה הוא בלתי סביר ואינו עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות ותום הלב המוטלת עליה כרשות מנהלית.

בפתח הדברים אציין כי לדעתי לא ניתן לראות בטופס פירוט החובות (נספח 1 לכתב העתירה) (" טופס הפירוט") ראיה מספקת לקיומם של החובות המפורטים בו. המשיבה חוסה אמנם בצילה של חזקת התקינות המנהלית, אשר מכוחה ניתן אולי לומר שהאמור באותו טופס משקף לכאורה את מצבת חובותיו של העותר למשיבה, אולם חזקה זו ניתנת לסתירה, ומשהגיש העותר את העתירה וטען בה את אשר טען קמה החובה על המשיבה להראות את מקורו של כל אחד מן החובות המפורטים באותו טופס, ודעתי היא שהמשיבה לא עמדה בנטל ראיה זה.

על מנת לבסס את טענתה בדבר קיומם של חובות העותר כמצוין בטופס הפירוט , היה על המשיבה  להראות כי החובות אכן רשומים בספרי העירייה וכי העותר נדרש בעבר לשלמם ולא עשה כן. בהעדר ראיה כזו לא ניתן לקבוע, כפי שמבקשת המשיבה, כי חובות העותר הם אלה הרשומים בטופס הפירוט. יתר על כן, בהיעדר תיעוד של מועד דרישת החוב מן העותר יש משום סיכול אפשרותו להניח תשתית עובדתית לטענתו בדבר התיישנות החובות, טענה שלכאורה יש בכוחה לפטור אותו מחובת התשלום. טענה כזו לא הוכרעה אמנם בעניין יצחקי, והעירייה טוענת שבפסק הדין שניתן בעת"מ (ת"א) 3161-08 שותפות היכל השלג והקור בע"מ נ' עיריית פתח תקווה (טרם פורסם, 25.4.10) הובעה דעה כי להגנת ההתיישנות אין תחולה במקום שבו משתמשת הרשות בסמכותה על פי סעיף 324(א). מנגד, בפסק הדין שניתן בעת"מ 476-07-10 יצחק סולומון בע"מ נ' עיריית חיפה (טרם פורסם, 8.12.10) הובעה הדעה, אשר לה אני שותף, שבמקום שבו נמנעה העירייה מלפעול לגביית חובותיה במשך זמן רב, סירובה לתת תעודה לפי סעיף 324 לפקודה מהווה הפרת תום לב והתנהלות בלתי סבירה ובלתי מידתית. מסקנה זו היא לדעתי בלתי נמנעת נוכח העובדה שמטבע הדברים אין אדם - וכמסתבר, הדברים נכונים גם לגבי העותר - נזקק לתעודה לפי סעיף 324 אלא לאחר שהתקשר בהסכם להעביר את זכויותיו במקרקעין והתעודה נחוצה לו על מנת למלא את התחייבותו. אדם כזה, שבשום מועד קודם לא קיבל הודעה על חיובו בהיטל כזה או אחר, אינו אמור להניח שהוא חייב סכום כלשהו לרשות, וכאשר ההודעה על קיום החוב נמסרת לו לראשונה בעת שהוא נזקק לתעודה, ולאחר שהוא שינה את מצבו והתקשר בהסכם המטיל עליו התחייבויות, הרי שאין מנוס מן המסקנה שהרשות הפרה את חובתה כלפי מבקש התעודה ואין לקיים את סירובה לתיתה. העובדה שהמנגנון הקבוע בסעיף 324 לפקודה מהווה סמכות של "אכיפה סבילה" לגביית חובות אינה מביאה לכך שניתן לפטור את הרשות המנהלית מן החובה להודיע, בזמן אמת, את דבר הטלת החיוב ולו על מנת לאפשר הגשת השגה או ערעור עליו, בדרכים הקבועות לכך בדין. לשון אחרת, החובות שבהם מדובר בסעיף 324 הם חובות שהאזרח מודע - או אמור להיות מודע - לקיומם ומטעמיו שלו הוא נמנע מלשלמם. חובות שדבר קיומם אינו ידוע לאזרח, ועל אחת כמה וכמה כאלה שהרשות נמנעה במשך זמן רב לפעול לגבייתם, אינם יכולים להיות בני אכיפה לפי סעיף 324, ועל הרשות המנהלית לנקוט אמצעי אכיפה אחר מאלה העומדים לרשותה.

ניתן היה לחתום את פסק הדין בדברים אלה, אלא שנוכח טענות המשיבה מצאתי לנכון להוסיף ולהתייחס למקצת מהן.

בסעיף 3 של תשובת העותרת נטען כי חיובו של העותר בהיטל סלילה מתייחס לסלילת מדרכה הגובלת בנכס ונטען, על דרך הסתם, שעבודת הסלילה נעשתה שנים רבות לאחר שהעותר רכש את הנכס. המשיבה לא ציינה מתי בוצעה עבודת הסלילה והיא גם לא פירטה בתשובתה על יסוד איזו הוראת חוק עזר היא מבקשת לגבות מן העותר את היטל הסלילה. עניין זה איננו חסר חשיבות, מפני שכמסתבר חוק הסלילה פורסם ביום 5.2.08 והוא החליף את חקיקת העזר שקדמה לו, היינו חוק עזר לחיפה [סלילת רחובות] תשמ"ב-1982. בסעיף 5(ב) של חוק הסלילה נקבע כי: " ההיטל בעד סלילת מדרכה או התקנת תאורה או שניהם כאחד כאמור בס"ק (א) ישולם לעירייה בתוך שלושים יום מיום שנמסרה לבעל הנכס דרישה לתשלום ההיטל ויחולו הוראות סעיף 3(ב)".  

בסעיף 3(ב) נאמר כי:

" לצורך תשלום ההיטל, תמסור העירייה לחייב דרישת תשלום, ובה יפורטו הסעיף בחוק העזר שמכוחו הוטל ההיטל, שיעורי ההיטל, המועד לתשלומו, שטח הנכס ותעריפי ההיטל אשר שימשו בסיס לחישוב סכום ההיטל ודרכי תשלום ההיטל; ההיטל ישולם לעירייה בתוך שלושים יום מיום מסירת הדרישה; דרישת התשלום תימסר:

 (1) בעקבות סלילת רחוב גובל בנכס...

(2)...